推进村镇银行改革重组，健全农村金融体系

日前，银保监会发布《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》(以下称《通知》)，部署进一步推动村镇银行改革重组，实现持续健康发展，更好地服务乡村振兴战略。自2006年启动村镇银行等新型农村金融机构改革试点以来，截至2020年9月末，全国共组建村镇银行1641家，已覆盖全国31个省份的1306个县(市、旗)，中西部占比65.8%，县域覆盖率71.2%，成为一支扎根县域、支农支小的以“四最”(机构数量最多、单体规模最小、服务客户最基层、支农支小特色最突出)为典型特征的金融生力军。同时，应看到少数村镇银行近年来风险水平快速上升，相关问题较为突出，加快村镇银行改革重组势在必行，这也是《通知》出台的客观背景。

村镇银行的发起行具有典型的结构性特征。根据至2019年6月份的1631家村镇银行名单粗略统计，可见：一是农商行和城商行是主力军。农商行作为发起行的有851家，占52.27%，城商行作为主发起行的527家，占32.37%，两种类型合并起来占84.64%。二是具有较高的集中度，前5、10、15、20家发起行发起数量占比分别为18.1%、27.64%、35.90%、41.64%。三是作为大型国有商业银行的中国银行作为发起行数量第一。并购国开行发起的村镇银行后，发起总量达到128家，占比7.9%，并组建投资管理型村镇银行。由此可见，发起行对于村镇银行的风险处置、金融服务能力、持续健康发展具有决定性作用。

此次改革提出按照“分类处置、一行一策”原则，压实主发起行风险处置牵头责任，与发起行作为控股大股东的地位以及政策改革初衷相一致。同时，也显示了单凭村镇银行自身之力难以有效化解处置风险的基本现实。主要措施和手段有：一是增资扩股，直接帮助村镇银行补充资本；二是推进兼并重组和引入战略投资者，并允许满足条件时改组为支行，且高风险村镇银行可引入地方企业、非银行金融机构参与化解风险，持股比例可超过10%。并且提出一系列激烈约束机制，包括按照市场化、法治化的原则推动主发起行优进劣出、东部空白县(区)挂钩增设村镇银行等政策。这意味着村镇银行的存量改革重组也有可能驱动增量改革，促进东部县域金融体系进一步完善。

值得注意的是，地方金融的作用不容忽视。村镇银行十分考验主发起行的异地跨区域管理能力，风险源头在属地是主要原因。受制于村镇银行的规模体量，其风险处置问题在地方金融不良处置的总量中占比较小，往往难以引起地方政府的充分关注和重视，影响主发起行履行风险处置牵头责任的积极性。

因而，从政策落地的角度来看，需进一步有效激励主发起行和地方政府的双重积极性。例如，山东寿光在2020年的《政府工作报告》中提出，深化农商行、村镇银行等地方法人中小银行改革，并从三个方面积极推动寿光村镇银行的风险处置和改革重组：一是增资扩股化不良，协调主发起行、地方国有企业、民营企业进行增资扩股，合力助其快速补充资本；二是突破小微促增量，鼓励引入主发起行的小微贷技术，拓展与商会、协会和基层组织的对接通道，实施突破小微战略，以增量提升风险处置能力；三是化解风险守底线，并发挥人行、银保监地方分支机构的监管和政策能力，进一步促进改革手段落地实施，使得改革后村镇银行各项指标跃居区域前列，大大提升其金融服务能力。

总体来看，此次改革将进一步夯实防范化解金融攻坚战的效果，补齐漏洞和短板，推动“十四五”期间进一步健全和完善农村金融体系。同时意味着，村镇银行的改革进入新的战略机遇期。一方面为发起行的战略和布局提供新的政策资源和工具。特别是在东部新设村镇银行等挂钩政策，为发展较好的村镇银行及其主发起行提供了更大的发展空间。二是有助于优化地方金融创新结构。推动村镇银行的改革重组，将促进地方政府更加深刻地认识到村镇银行对于支农支小、服务乡村全面振兴、增强普惠金融的深度等方面的生力军作用，并将其提升到地方金融改革的战略高度，因地制宜出台扶持政策，引导激励主发起行更好地履行风险处置牵头责任。